Томас Д. Грант
Доктор Томас Д. Грант является научным сотрудником Центра международного права Кембриджского университета и пишет о геополитике и международном праве.
Постоянное членство России в самом влиятельном в мире международном форуме вызывает отчаяние, но есть способ сместить путинских дипломатов.
Президент Украины Владимир Зеленский, вопреки возражениям России и небольшой группы ее союзников, на прошлой неделе обратился к Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций (ООН) и задал давно назревший вопрос: почему Россия все еще имеет право вето в Совете Безопасности ООН?
Дважды в прошлом Организация Объединенных Наций предпринимала импровизированные шаги для изменения или ограничения участия государства-члена, когда организация считала такие шаги необходимыми. Подобная импровизация, адаптированная к обстоятельствам, может снова сработать.
По решению Генеральной Ассамблеи в 1971 году место Китая в ООН было передано правительству в Пекине, что фактически исключило Тайвань из ООН. Три года спустя Генеральная Ассамблея объявила, что правительство Южной Африки больше не имеет права обращаться к Ассамблее или голосовать там. Ни в том, ни в другом случае Ассамблея не следовала какому-либо сценарию, предусмотренному Уставом ООН. Вместо этого он опирался на творческое использование процедур полномочий ООН — кажущихся загадочными процедур, определяющих, кто представляет данное государство-член.
Что может оправдать вынесение на голосование полномочий России в Совете Безопасности? Как будет проходить такое голосование? И почему представитель Украины был бы правильным решением, чтобы занять освободившееся место России?
В соответствии со статьей 23(1) Устава ООН пятью членами Совета Безопасности, обладающими правом вето, являются «Китайская Республика, Франция, Союз Советских Социалистических Республик, Соединенное Королевство… . . и Соединенные Штаты Америки». Место СССР с декабря 1991 года занимают представители Российской Федерации. Текст статьи 23(1) с тех пор не изменился.
Юристы-международники часто описывают такое положение дел как возникшее автоматически. Однако этого не произошло. Представитель России, занявший место СССР, явился результатом соглашения. Соглашение, как молчаливое, так и выраженное, было частью всеобщего мирного перехода к новому политическому порядку в России и практически беспрепятственному наследованию Россией широкого спектра советских прав, привилегий и имущества.
Возможны и другие исходы. По состоянию на декабрь 1991 года, хотя в то время никто не рассматривал эту возможность: два члена ООН, помимо России, также, в принципе, подходили для заполнения места в Совете Безопасности СССР. Украина и Беларусь были союзными республиками СССР — и обе были также «первоначальными членами» ООН, то есть государствами-учредителями. Ни у одного другого члена ООН не было и нет таких характеристик, о которых договорились в Ялте и которые были приняты в Сан-Франциско в 1945 году, — оба имели статус союзной республики в бывшем СССР и первоначальное членство в ООН.
Но одна из двух, Белоруссия, с февраля 2022 года помогала и содействует России в агрессии против Украины, тем самым дисквалифицируя себя любыми разумными мерами.
Таким образом, Украина остается единственным первоначальным членом ООН, сохранившим верность принципам организации и одновременно входившим в состав СССР. Таким образом, у него есть заслуживающие доверия права на место в СССР.
Как удовлетворить это требование? Первым шагом для Украины будет выдача верительных грамот одному из своих дипломатов на место СССР. Несомненно, представитель России будет настаивать на том, чтобы место осталось за ним, а не за украинцем. Однако другие члены Совета могли возражать против присутствия русских. Возражение приведет к возникновению вопроса, требующего урегулирования.
Здесь вступают в силу редко упоминаемые правила Совета Безопасности о полномочиях. В соответствии с правилом 17 Временных правил процедуры Совета Безопасности:
Любой представитель в Совете Безопасности, полномочия которого были опротестованы в Совете Безопасности, продолжает заседать с теми же правами, что и другие представители, до тех пор, пока Совет Безопасности не примет решение по этому вопросу (выделение добавлено).
Так что представитель России «продолжал заседать» в Совете до принятия решения. Решение этого вопроса, т. е. решение по возражению против полномочий представителя Совета Безопасности, подпадает под действие правил, касающихся процедурных вопросов. Они принимаются большинством из девяти членов совета, состоящего из 15 человек. В соответствии со статьей 27(2) Устава ООН на такие вопросы не может быть наложено вето. Россия была бы бессильна.
Есть ли этому какое-то оправдание? Как бывает, есть. Совету будет предложено напомнить о соглашении, по которому Россия первоначально заняла место СССР, и обратить внимание на последующее нарушение Россией этого соглашения. В декабре 1991 года Россия согласилась уважать Устав ООН, включая, в частности, суверенитет и территориальную целостность своих соседей. Россия выражала такое же намерение на многих других форумах и инструментах, в том числе в Алма-Атинские протоколы и Будапештский меморандум. Взамен Россия получила множество значительных преимуществ, начиная от стратегических ядерных активов СССР и бывшей советской космической инфраструктуры и заканчивая привилегией представлять СССР в соответствии со статьей 23(1) Совета Безопасности.
Это урегулирование вопросов государственной преемственности и правопреемства государств в 1990-е гг., что очень нравилось России, происходило посредством сугубо заказных сделок, а не путем автоматического применения общего международного права. Непременное значение в урегулировании имело обязательство России принять в качестве окончательных суверенные границы своих соседей и никогда не применять против них силу или угрозы.
Россия своей агрессией против Украины грубо нарушила это обязательство, и, таким образом, ее присутствие в Совете Безопасности утратило свою правовую основу. У Совета есть процедурные инструменты, чтобы отреагировать на нарушение Россией и признать верность Украины Уставу ООН.
Если он хочет подтвердить свою жизнеспособность и жизнеспособность ООН в целом, то Совет должен безотлагательно использовать эти инструменты.